1979年《中华人民共和国环境保护法》（试行）初步建立了环境影响评价制度，为环评导则的制定和体系的形成奠定了基础。上世纪90年代初，大气、水环境等环评导则成为了“开路先锋”。《环境影响评价法》颁布实施之后的十年间，环评、验收导则陆续颁布，中国的环境影响评价导则体系已初步形成，并在对预防和减轻环境污染、防止生态破坏、促进产业结构调整、严控宏观与微观经济活动的环境准入方面发挥了重要的作用。

在评估中心担任总工程师期间，我对环评导则体系进行了系统研究，发现存在许多问题，当务之急就是申报课题、解决问题。2013年，受原环境保护部科技标准司委托，我组织承担了“环境影响评价相关技术导则体系评估与设计”研究工作。作为团队负责人，组成了由陈帆、戴文楠、刘敏、卢力、周炯、王海丽等参加的课题组，以及评估中心的其他科研团队相互配合，分两阶段形成成果。

回忆一：导则体系评估与设计研究工作第一阶段（体系初步形成）

环评事业的健康发展离不开环评导则体系的科学设立和更新完善，其顶层设计是保证今后一段时期环评导则体系的结构完整、功能全面和注重实效的重要措施。在做总体设计时，我和项目团队主要通过对我国当前环境影响评价制度及其相关制度的法律法规和规章制度，以及国际组织、发达国家和地区的相关导则和国内现有导则体系进行全面梳理、分析和归纳，按法律框架提出导则体系的“顶层设计”。

（1）顶层设计

在整个“顶层设计”中，我和项目团队重点从环评的目的、意义和作用等方面统筹考虑。一是环评是科学实施《全国主体功能区规划》的重要手段。从环境保护的视角看，科学实施《全国主体功能区规划》即是在满足环境承载力的前提下，平衡好生态保护、居民生活、生产建设之间的关系。而环境影响评价制度恰是科学实施这一平衡的重要手段，即将大气污染、水污染的点源和面源通过数学模型进行模拟预测，建立污染源与环境质量的响应关系，通过严格执行环境质量标准和排放标准，对污染源实施有效减排措施，使之满足环境保护目标的保护要求。同时环评也是对党的十八大提出划定生态红线的有效保障手段。二是环评是衔接排放达标和质量达标的环保制度。环评是衔接排放源监管与环境容量、质量管理的关键制度和手段之一。环境影响评价通过前期预测，评估分析新增污染源对环境影响是否可以接受。对于环境容量尚有余量的地区，环评主要是确保新增排放量带来的环境压力不超出环境承载力，对环境敏感点构成的风险可以控制；对于污染物排放已经超过环境容量的地区，可以接受的环评结果是新增排放量能够带来产业升级、淘汰更多的现有排放源，同时对环境敏感点构成的风险可控。三是环评导则是指导环评工作的科学指南。“不以规矩，不能成方圆”。环评相关技术导则与规范作为环评工作的“规矩”，是指导全国环评单位和技术人员科学有序开展技术咨询活动的重要技术规范，是各级评估机构顺利开展评估工作的重要技术依据，是各级环境保护行政部门依法行政审批的重要决策参考。因此，环评导则作为指导环评工作的科学指南，需要更加严谨、科学，才能有效发挥环评制度的作用。四是环评导则体系顶层设计是保障环评事业健康发展的重要纲领。“不谋全局者，不足谋一域”。环评导则体系顶层设计着眼于环境影响评价及其相关制度的法律法规和规章制度，注重整体关联性和实际可操作性，从管理者和使用者的需求出发，未雨绸缪，提前谋划，避免“头痛医头，脚痛医脚”，从源头上化解积弊。

在顶层设计中还要运用“底线思维”的科学思维方法，《礼记·中庸》有云:“凡事预则立，不预则废”这个“预”就是有备无患、遇事不慌。这是古人对底线思维高度凝练的概括。底线思维是包括辩证法、实践论在内的系统、科学思维。善用底线思维，以积极的态度前瞻风险、守住底线、防患未然。木桶的容量，取决于最短的那块木板。从制定宏观政策、措施到出台解决具体问题的工作方案，都需要准确地找出短板，据此划定底线。环评导则体系的短板是那些需要明确守护的底线，即环境质量不降低、环境风险（包括事故、健康、生态风险评价）可控、生态红线不越界。

（2）对标研究发达国家和地区环评导则

通过对比国外先进国家和地区环评导则，我和项目团队发现，我国现有导则体系主要集中于个体、短期的影响，缺少对环境和人体产生持久影响和整体系统影响的累积影响评价、健康风险评价、生态风险等的导则。在内容和形式上，也过于单一，缺少对执行力度的分类（强制性、指南性等）以及详细和具体的说明（如模型应用手册、应用案例、软件操作指南等）。此外，还缺少确定各类项目污染源源强及其核算方法的技术规范。

（3）梳理国内环评及其相关导则体系现状

我和项目团队通过对比国内外环评相关导则体系，结合导则体系构成、适应性、完善性评估，分析存在问题，将现有环评技术导则体系存在的突出问题归纳总结为对生态文明先进理念未能及时有效跟进和深入贯彻、导则体系缺少顶层设计、导则体系尚不完善、现行部分导则落后于当前的管理需求和科技水平、制修订工作缺少专门机构和机制导致进展缓慢、未按体系结构命名，需要在名称形式上进行统一等6个方面。

（4）环评导则体系设计

基于前提开展的研究工作，我们根据我国环境保护和环境影响评价法律法规要求以及环境影响评价学科的特点，提出具备科学性、系统性、适用性的环境影响评价相关技术导则体系框架和近中期发展规划。

在制定导则体系框架时，主要考虑了依法性原则（环境保护导则体系框架必须符合我国环境保护法律法规、特别是环境影响评价及相关法律法规的要求）、完整性原则（包含涉及环境影响评价的所有类型的技术工作）、适应性原则（给出的制修订计划表应适应当时环评工作的需要）、前瞻性原则（着眼环境影响评价工作的发展，为前沿环评领域预留发展空间）以及有限目标原则（制修订导则开展工作的时间安排不仅要考虑需求，还要兼顾相关成熟的研究成果，使制修订的导则既有科学性，又有可操作性）。

在对框架进行设计时，我们的基本思路是由法定程序与法律法规要求组成制度体系。因此，对我国目前环境影响评价制度体系的构成进行了梳理，构建了我国环境影响评价制度体系框架，即建设项目环境影响评价制度体系框与规划环境影响评价制度体系框。在所构建的环境影响评价制度体系框架的基础上，结合我国环境影响评价技术已有成果，针对我国现有环评技术导则体系的存在问题，借鉴国际上的先进经验，进行环境影响评价及相关技术导则框架设计。

环境影响评价及相关技术导则体系构成框架图

关于近中期发展规划，提出了导则修订的优先发展规划，据此组成导则项目库，即孵化器的雏形，并研究提出了以下五个方面建议。第一，加强环评导则的科学研究支持力度；第二，建立环评导则体系长期完善、更新与维护机制；第三，充分借鉴国际先进技术与经验，及时跟进相关研究工作；第四，研究环评体系与其他环境管理体系的衔接机制；第五，扩大环评导则的宣传培训范围和影响力。

2014年，我和项目团队如期将课题成果上报原环境保护部，部里对课题给予很高的评价，从上述五个方面给予支持。中心导则制修订工作全面开始，奠定了中心导则技术支撑工作的孵化机制，很有环评科研工作者的成就感。

（未完待续，第二阶段回忆将在4月8日发布，敬请期待！）

作者：梁鹏

生态环境部环境工程评估中心