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公共决策中的公民参与

信息来源: 科研管理部     发布日期:2016-06-07

随着今年来环境群体性事件的迅猛发展,我国的环境影响评价的公众参与工作也遇到了前所未有的操作难度。正如《公共决策中的公民参与》一书的译者孙柏瑛所言,不管公共管理者承认不承认,愿意不愿意,喜欢不喜欢,欢迎不欢迎,在今天,公民参与都将在人们的社会政治生活中发挥越来越重要的作用,体现越来越大的影响力。

约翰·克莱顿·托马斯(John Clayton Thomas)所编著的《公共决策中的公民参与》一书,非常理性的分析了公民参与的优点和内在缺陷,并论证了公民参与有效性的评判标准,为公共管理者在不同的公共政策制定、执行中选择不同范围和不同程度的公民参与形式提供了实用和可操作性指南。尽管美国和我国的公众参与体制背景不同,但关于如何理性思考公民有序参与方式的思想还是值得我们学习的。

读书心得/书评:

一、界定相关公众

托马斯指出:“谁是相关公众?公众是一个有组织的团体,多个有组织的团体,无组织公众,还是这三种形式的混合体呢?”在建设项目环境影响评价中,遇到的相关公众当然包括这三种形式的混合体,但尤以无组织公众为主。托马斯指出,对于无组织公众而言,因为没有确定的公民参与场所,也没有建立起任何触及其每个成员的沟通交流渠道,所以留给公共管理者做的事情就是:选择公民参与的场所,如组织一个公众听证会,并且要进行足够的宣传,以保证这一参与通道的畅通性 。

二、如何化解责任

托马斯认为,为了赋予公众一些解决争议的责任,而不是把解决争议的所有责任只留给管理者自己,管理者可以召开一次公开的公民大会或组成一个代表各方面利益的咨询委员会,通过这种集会方式,利益分化的公众能够意识到他们内部的意见分歧,并对管理者的困境感到同情,因为公众会意识到,管理者正力图制定出所有人都接受的决策。

三、公民参与形式选取

托马斯总结管理者选择实现某种程度公民参与的技术分两类。一是以获取信息为目标的公民参与,这类型公民参与适用于公共管理者需要经常从公民那里获取信息,而又不愿意分享自身的权威影响力。二是以增加政策接受性为目标的公民参与。

(一)以获取信息为目标的公民参与

以获取信息为目标的公民参与需遵守两个原则,一是保证公民在参与过程中花费的时间和精力达到最小值,二是要求公民以个人身份参与不是以团体参与。

这一类型的公民参与形式包括:1、关键公众接触法;2、公民发起的接触法;3、公民调查;4、新的通信技术。在我国环境影响评价中,公众参与普遍采用的形式是公民调查。托马斯认为,要使公民调查结果具有可资利用的价值,管理者必须确保:问卷调查的工具是认真构建的;样本是随机抽取的;实际中的访问是公正进行的。公民调查方法能够为管理者提供最有代表性的公民观点,但此方法相对刻板,限制了管理者获得深度信息的渠道。因为“公民调查并不能充分代替思想的动态交流与发展,后者只能在面对面的讨论中实现。”(米尔布雷思)相比而言,关键公众接触法具有较强的弹性,有机会产生深度的信息,它的弊端是无法准确界定是否代表了所有公民的意见。由公民发起的接触法在这两点上介于关键公众接触法和公民调查法。

对于新的通信技术,托马斯总结的也不外乎交互式电视、电话语音邮件系统、电子计算机公告牌和“多媒体平台”,一方面他认为新的通信技术使公民与政府之间的沟通变得便利,但另一方面,他也强调不必过分夸大新技术在推进公民参与中所起的作用。因为政府无力支付安装新技术设备并使其适应公民参与的要求所需的大量资金,同时,与传统公民发起的接触法相比,公民借助于新技术表达的观点不具有代表性,就是说,由于沟通的便捷使得公民传输的信息和表达的观点缺乏足够的思考和说服力,只停留在抱怨的层面。

(二)以增加政策接受性为目标的公民参与

托马斯认为,公民参与的动力通常来源于获取公民接受政策的需求,公民的接受是决策成功实施的先决条件。要成功的获取公民对政策的接受,要求公关管理者采取更广泛的方法。以增进政策接受性为目标的公民参与需要把公民当作群体看待,是公民对公共政策的认同形成集体意识或共识。本书总结为三种最常用的方法是:1、公民会议;2、咨询委员会;3、斡旋调解。

对于公民会议,托马斯一再强调为了吸引有兴趣的公民参加会议,应该安排合理的时间和地点。如不在工作日的工作时间举办,预先在当地报纸和收音频道上宣传和告知等。还要促进公民在会议上表达各种意见,一种可采取的方法是将参与者分为较小的“目标团体”,每一个目标团体分别对问题进行讨论,然后再汇报给大会进行汇总;另一种可采取的方法是让一个训练有素的会议“敦促人”来主持会议,并赋予其一定的责任。该会议敦促人是一个中立的旁观者,对讨论的问题不带有任何倾向性。

采取咨询委员会形式意味着公民参与过程被陷于那些代表较大的公众群体利益的少数个人,而不是向所有人开放。当某个政策问题决策存在着多个利益相关团体时,咨询委员会能够更快的作出决策,同时,获得咨询委员会参与资格的荣誉感会激励参与成员站在更广大团体的利益上考虑问题,这样就便于基于公共利益的决策制定。

斡旋调解一般是不得已才选择的方法。利益团体之间要么追求的目标分歧太明显,要么彼此间不信任感十分强烈,要不相关团体的数量过多,使得其他的公民参与方法很难有效的解决各种决策问题,此时可借助于不为任何利益团体效劳的第三方,通过各方利益调节的方式寻求争议的解决之道。在非政府团体的冲突中,政府常常作为第三方观察者或者额外的利益团体。

四、管理者需要把握的原则

对于这一点,托马斯指出,有时谋求与公众合作的管理者会错误的站在理性的一边,试图压制公民发自情感的声音。更好的策略应该是管理者保证这些情感得以表达,但又不能让它成为唯一的关注点。

管理者需要明确把握对方是怎么认识问题的,沟通交流很重要,因为“问题本身的存在可能就是由双方的误解导致的。”(费希尔,布朗)。公共管理者通常会有两种想法:1、我们原以为没必要与公众交谈;2、我们愿意进行单项交流,我们来告诉公众。这两种想法显然不是积极地想法,有效沟通的前提是公共管理者成为一名优秀的倾听者,然后在解决冲突时应努力突出“说服,而不是强制。”


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