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牟广丰巡视员--当前规划环评工作的任务及要求
| 发布日期：2012-12-05 |
牟广丰 巡视员 环境保护部环境影响评价司
一、我国规划环评工作的主要进展
2003年，《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》）颁布实施以来，原国家环保总局主持制定了《规划环境影响评价技术导则》等一系列规范性文件。2009年国务院颁布了《规划环境影响评价条例》（以下简称《条例》），标志着环保参与综合决策进入了新阶段。
《条例》颁布后，各地各级政府高度重视，深入解读，大力宣传，有力推动了《条例》的贯彻设施，大大提高了政府、民众和企业对《条例》的认知度。同时，还开展了一系列规划环评试点工作，并逐步出台了港口总体规划、城市轨道交通规划、水电开发规划等环评技术要点。
环境保护部还与国家发展改革委及其能源局、交通运输部等联合发文，明确了相关领域规划环评的范围、审查办法等具体工作程序。许多省（区、市）也制定了全面推进规划环境影响评价工作的具体措施，并加强了对重点区域、流域和行业的规划环境影响评价管理。
二、当前规划环评工作中存在的主要问题
1、规划环评相关细则不够完善
一是关于规划环评的具体范围，2004年经国务院批准执行的《编制环境影响报告书的规划的具体范围（试行）》和《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围（试行）》（环发[2004]98号）中的范围已经与目前规划分类等实际情况有较大出入，亟需进一步修改完善。
二是《条例》配套的相关技术导则、技术规范等框架体系尚未建立，在一定程度上影响和制约了规划环评质量和水平提高。
2、规划环评相关理论和技术方法研究相对滞后
我国规划环评主要的支撑技术和理念来源于项目环评，暂时还缺乏系统的规划环评理论方法和技术支撑体系，无法对规划环评实践形成有效支撑。
目前规划环评的环境影响预测一般从环境要素和污染程度角度出发,分散地考虑规划实施的环境影响，不能在大尺度上反映规划对生态系统的整体影响和长远影响，在实际应用中存在一定的局限性。
3、规划环评技术人员基础相对薄弱
规划环评工作层次高、范围广、专业性强，而且随着社会的发展，规划环评项目越来越多。部分技术人员经济、社会等综合知识储备不足，判断和把握宏观问题的能力不强，而且规划环评也面临人才准备不够，知识更新不快的瓶颈制约，制约了规划环评质量的提高。
4、部分规划环评报告书编制质量不高
一些部门和地方对规划环评的整体要求和重要性认识不足，规划环评报告书编制质量较差，对建设项目环评的指导意义不强。例如，报告书将资料罗列，做成了建设项目的打捆环评；报告书过于原则，缺乏对建设项目环评的指导作用；缺乏综合系统的分析，宏观把握能力较差。
三、规划环评发展思路及面临的形势及要求
1、规划环评发展总体思路
规划环评应该根据各省经济地理情况、资源禀赋情况、市场需求情况、劳动力分配情况、环境容量情况、生态承载情况，做出总体、合理、科学的安排，起到在资源、环境领域内配置生产力、确定产业规模、调整相关产业结构的作用。
完整的规划环评应该是整个战略实施的全过程，从宏观的决策到中观的规划再到微观的项目建设，都要开展规划环评，也就是政策环评规划环评项目环评。我国条块分割、部门分割的管理体制也决定了规划环评的局限性，理想的规划环评应该是根据生态区划考虑经济区划，最后考虑行政区划，而目前的规划环评正好相反。
通过规划环评，要能够给出规划方法的科学性，判断生产力布局的合理性，判断工业结构和主导产业之间的协调性，给出开发时序和开发路径的可靠性，通过对规划的反馈提出更有针对性和指导性的建议。
2、我国规划环评发展形势
“十一五”时期，党中央、国务院提出生态文明发展理念。环境影响评价是从源头减少环境污染和生态破坏的“控制闸”，是推动经济发展方式转变和产业结构调整的“调节器”，是探索环保新道路的重要抓手之一。“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，必须以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，以提高生态文明水平为要求，依法、科学、廉洁、高效地开展环评工作。
现阶段发展仍是我国的首要任务，单资源环境约束已经限制社会经济发展的重要问题。有限的资源和超载的环境容量不允许粗放型增长方式再延续下去。既要化解资源环境约束，又要加快经济发展，这就要求必须走出一条的环保新道路。
3、新形势下的规划环评工作要求
坚持在发展中保护、在保护中发展的战略思想，把服务国家发展大局放到更加突出的位置，紧紧围绕科学发展的主题、加快转变经济发展方式的主线和提高生态文明水平的新要求。
未来规划环评中应重点关注战略性、布局性、结构性等关键问题，加强规划环评和项目环评联动管理。不断加强相关基础理论和技术方法研究，支持规划环评工作的开展。
4、公众参与要求越来越高
公众参与是规划环评中不可或缺的环节，而且必须保证公众参与程序的合法性和有效性。规划环评中除了资源承载、环境容量、生态许可等方面，还应该重视社会容忍度。四川什邡、江苏启东等事件都表明公众参与的重要性。实际工作中，即使项目环境影响可以接受，也必须考虑社公众对项目的认可和接受程度。
四、进一步做好规划环评技术工作的意见和建议
规划环评应逐步开展前瞻性的理论和技术方法研究，开展重大环评技术公关，做好重点行业领域规划环评关键技术方法开发研究，提高规划环评技术水平，着力解决重点区域、领域规划环评关键技术问题。
1、围绕总量控制要求，从区域发展战略、区域发展规划、重点建设项目三个层面进行综合考虑，从理论和方法上研究不同层次环评之间在总量控制要求上的联系和衔接。
2、围绕生态红线控制要求，开展相关规划环评技术方法研究；生态功能区和各项法律法规规定需要保护的区域。
3、逐步健全规划环评的技术方法体系，开展重大环评技术攻关，做好重点行业领域规划环评中关键技术方法的开发研究，提高规划环评技术水平，着力解决重点区域、领域的规划环评中的关键技术问题。
4、开展不同层次的规划环评与项目环评联动理论与方法研究。
2003年，《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》）颁布实施以来，原国家环保总局主持制定了《规划环境影响评价技术导则》等一系列规范性文件。2009年国务院颁布了《规划环境影响评价条例》（以下简称《条例》），标志着环保参与综合决策进入了新阶段。
《条例》颁布后，各地各级政府高度重视，深入解读，大力宣传，有力推动了《条例》的贯彻设施，大大提高了政府、民众和企业对《条例》的认知度。同时，还开展了一系列规划环评试点工作，并逐步出台了港口总体规划、城市轨道交通规划、水电开发规划等环评技术要点。
环境保护部还与国家发展改革委及其能源局、交通运输部等联合发文，明确了相关领域规划环评的范围、审查办法等具体工作程序。许多省（区、市）也制定了全面推进规划环境影响评价工作的具体措施，并加强了对重点区域、流域和行业的规划环境影响评价管理。
二、当前规划环评工作中存在的主要问题
1、规划环评相关细则不够完善
一是关于规划环评的具体范围，2004年经国务院批准执行的《编制环境影响报告书的规划的具体范围（试行）》和《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围（试行）》（环发[2004]98号）中的范围已经与目前规划分类等实际情况有较大出入，亟需进一步修改完善。
二是《条例》配套的相关技术导则、技术规范等框架体系尚未建立，在一定程度上影响和制约了规划环评质量和水平提高。
2、规划环评相关理论和技术方法研究相对滞后
我国规划环评主要的支撑技术和理念来源于项目环评，暂时还缺乏系统的规划环评理论方法和技术支撑体系，无法对规划环评实践形成有效支撑。
目前规划环评的环境影响预测一般从环境要素和污染程度角度出发,分散地考虑规划实施的环境影响，不能在大尺度上反映规划对生态系统的整体影响和长远影响，在实际应用中存在一定的局限性。
3、规划环评技术人员基础相对薄弱
规划环评工作层次高、范围广、专业性强，而且随着社会的发展，规划环评项目越来越多。部分技术人员经济、社会等综合知识储备不足，判断和把握宏观问题的能力不强，而且规划环评也面临人才准备不够，知识更新不快的瓶颈制约，制约了规划环评质量的提高。
4、部分规划环评报告书编制质量不高
一些部门和地方对规划环评的整体要求和重要性认识不足，规划环评报告书编制质量较差，对建设项目环评的指导意义不强。例如，报告书将资料罗列，做成了建设项目的打捆环评；报告书过于原则，缺乏对建设项目环评的指导作用；缺乏综合系统的分析，宏观把握能力较差。
三、规划环评发展思路及面临的形势及要求
1、规划环评发展总体思路
规划环评应该根据各省经济地理情况、资源禀赋情况、市场需求情况、劳动力分配情况、环境容量情况、生态承载情况，做出总体、合理、科学的安排，起到在资源、环境领域内配置生产力、确定产业规模、调整相关产业结构的作用。
完整的规划环评应该是整个战略实施的全过程，从宏观的决策到中观的规划再到微观的项目建设，都要开展规划环评，也就是政策环评规划环评项目环评。我国条块分割、部门分割的管理体制也决定了规划环评的局限性，理想的规划环评应该是根据生态区划考虑经济区划，最后考虑行政区划，而目前的规划环评正好相反。
通过规划环评，要能够给出规划方法的科学性，判断生产力布局的合理性，判断工业结构和主导产业之间的协调性，给出开发时序和开发路径的可靠性，通过对规划的反馈提出更有针对性和指导性的建议。
2、我国规划环评发展形势
“十一五”时期，党中央、国务院提出生态文明发展理念。环境影响评价是从源头减少环境污染和生态破坏的“控制闸”，是推动经济发展方式转变和产业结构调整的“调节器”，是探索环保新道路的重要抓手之一。“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，必须以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，以提高生态文明水平为要求，依法、科学、廉洁、高效地开展环评工作。
现阶段发展仍是我国的首要任务，单资源环境约束已经限制社会经济发展的重要问题。有限的资源和超载的环境容量不允许粗放型增长方式再延续下去。既要化解资源环境约束，又要加快经济发展，这就要求必须走出一条的环保新道路。
3、新形势下的规划环评工作要求
坚持在发展中保护、在保护中发展的战略思想，把服务国家发展大局放到更加突出的位置，紧紧围绕科学发展的主题、加快转变经济发展方式的主线和提高生态文明水平的新要求。
未来规划环评中应重点关注战略性、布局性、结构性等关键问题，加强规划环评和项目环评联动管理。不断加强相关基础理论和技术方法研究，支持规划环评工作的开展。
4、公众参与要求越来越高
公众参与是规划环评中不可或缺的环节，而且必须保证公众参与程序的合法性和有效性。规划环评中除了资源承载、环境容量、生态许可等方面，还应该重视社会容忍度。四川什邡、江苏启东等事件都表明公众参与的重要性。实际工作中，即使项目环境影响可以接受，也必须考虑社公众对项目的认可和接受程度。
四、进一步做好规划环评技术工作的意见和建议
规划环评应逐步开展前瞻性的理论和技术方法研究，开展重大环评技术公关，做好重点行业领域规划环评关键技术方法开发研究，提高规划环评技术水平，着力解决重点区域、领域规划环评关键技术问题。
1、围绕总量控制要求，从区域发展战略、区域发展规划、重点建设项目三个层面进行综合考虑，从理论和方法上研究不同层次环评之间在总量控制要求上的联系和衔接。
2、围绕生态红线控制要求，开展相关规划环评技术方法研究；生态功能区和各项法律法规规定需要保护的区域。
3、逐步健全规划环评的技术方法体系，开展重大环评技术攻关，做好重点行业领域规划环评中关键技术方法的开发研究，提高规划环评技术水平，着力解决重点区域、领域的规划环评中的关键技术问题。
4、开展不同层次的规划环评与项目环评联动理论与方法研究。