吴舜泽 副院长 环境保护部环境规划院
 

一、我国环保“十二五”规划主要任务介绍
我国《国家环境保护“十二五”规划》除了传统环保规划中的环境形势、规划目标、重点工程、保障措施、规划实施等内容之外，最核心的内容包括四大战略任务，分别是：推进主要污染物减排、切实解决突出环境问题、加强重点领域环境风险防控、完善环境保护基本公共服务体系。这与传统环保规划中按照水、气、声、渣等要素来进行划分不同，特别体现了“十二五”环保规划的战略性和集成性。四大战略任务要求如下：
（1）持续深入地推进污染物总量减排，促进绿色发展。
“十二五”环保规划主要基调是将自上而下的总量减排与行业结构调整和绿色发展挂钩，对四项重点污染物提出了“双八双十”或“老八新十”的减排要求。
水污染减排方面主要是促进协同减排，重点控制好工业、城镇、畜禽养殖三个领域的减排工作。对于城市污水处理厂，主要是加强污水管网、污泥处理和再生水处理设施建设；特别关注产生氨氮排放的重点工业行业减排；以规模化畜禽养殖为代表的农业污染源减排是COD、氨氮减排的新领域。
大气污染减排方面最主要是抓好电力、钢铁、水泥、燃煤锅炉、机动车等重点行业，这些行业是二氧化硫、氮氧化物减排的重点，但不同行业减排的污染物项目、比例、技术要求、难度、方式方法等有所差异。
“十二五”期间污染物减排将重点由工程减排措施末端治理向前端减排推进，只有做到了前端减排、整个国民经济污染物排放和资源消耗降低，才实现了真正意义上的绿色发展。其中最大的难点是结构减排，目前最主要的做法是行业总量控制和区域总量控制。
行业总量控制要求在“十一五”电力行业减排成功经验基础上扩展至钢铁、造纸、水泥、印染等行业，机动车和规模化畜禽养殖也是行业总量控制的重点。以新带老、以大代小、等量置换、总量置换等行业总量控制措施能够在污染物减排的同时提高行业整体技术水平。
区域总量控制要求不同区域针对地方重点行业和主要污染物排放，结合地方实际状况提出特征性总量控制要求，例如广东省重点控制VOCs，上海重点控制总磷，山西重点控制工业烟粉尘等。“十二五”期间还将在农业领域和消费领域推广总量控制要求。
总体来看，“十二五”污染减排难度较大。“十一五”污染减排取得的成效在一定程度上意味着“十二五”减排潜力在收窄，同时，“十二五”新领域新因子还存在一定的技术、政策等瓶颈，如农业源和机动车这两个行业既不是传统行政手段能够发挥作用的领域，也不是工程治理能够取得最佳效果的领域，需要进行巨大的调整。
（2）改善质量、保障民生。
“十二五”环保规划是我国第一次将水、气、土壤、生态系统作为环境保护的四大要素，尤其是将土壤单独作为一个要素是前所未有的。目前我国已经进入工业化中期，人民群众对环境质量提高的需求越来越高，国家环境保护工作需要在保护重点、措施、监测因子、工作导向、公众参与等方面做出适应性调整。
水环境保护主要做好饮用水源保护，推进重点流域水污染防治工作，积极做好水质良好的湖库和跨国界水体等生态环境较好地区的保护工作，积极推进地下水监测、调查和评估工作。
大气环境保护要求在传统的总量减排工作基础上，重点做好PM2.5控制、有毒有害污染物控制、区域联防联控等工作。
土壤环境保护则需要重点做好制度建设、监测调查评估、生态修复试点等工作。
（3）防范环境风险，促进安全发展。
防范环境风险主要是指防范重金属、危险废弃物、核与辐射、持久性污染物、危险化学品等方面污染。这类污染既不表现为总量，也有不少不表现为质量，环境保护工作要将这些类型的污染防治纳入常规管理，环评中也要考虑环境风险评价。
环境风险防范工作对我国未来环境保护工作提出了较大的挑战，其中化学品风险绝大部分体现为人体健康和生态系统累积性影响，需要从监测、准入机制、全过程防护加强管理。未来我国化学品风险防范需要重点落实企业责任、做好项目布局优化、做好治污设施全过程管理、降低污染物产生量，这是目前我国环境风险防范的主要弊端，也是未来环境风险防范的重点，需要通过规划环评加强环境风险防范管理。
（4）推进基本功能服务均等化，保障区域之间、城乡之间均衡发展和协调发展。
“十二五”期间，需要确保所有人都能够享受基本安全保障的饮用水、污水垃圾收集处理运行的服务、以及环境质量监测评估服务，这是环境公平正义的组成部分，是公共财政的保障重点，是现代化政府的主要职能。
二、规划环评中需要重点关注的问题分析
（1）注意总量、质量、风险三位一体
规划环评中需要将总量、质量和风险进行统筹考虑，而不能单一关注某一方面。规划环评中总量、质量、风险的关注角度和重点也各不相同，其排序也有一个统筹考虑和安排，未来有可能会发生变化。“十二五”和“十三五”期间对总量和质量的考核要进行“双控”，除了考虑总量控制要求外，还需要考虑环境质量达标要求。
（2）注意区域性限制要求与环保要求的落地
环境保护规划要求在空间上能够落地，而且要从“反规划”的方面落地，不是要说明鼓励和提倡的方面，而是要说明限制和禁止的方面。推进城市环境保护总体规划试点工作，将城市环境保护要求先行提出，引导城市规划和产业布局，避免整体和格局性影响，避免功能区混杂问题，改变过去城市环保规划存在的软、窄、短、弱等问题。
（3）注意区域性、流域性整体影响问题
“十二五”期间，我国各种区域开发规划较多，对区域、流域的整体性环境影响提出了相关要求，规划环评中需要特别注意这些整体性影响和区域性影响问题，包括城乡问题、环境基本公共服务均衡化问题、跨界污染问题等。北京奥运会、上海世博会、广州亚运会在大气污染物联防联控方面取得了成功的经验，十二五重点区域大气联防联控规划对各区域都提出了减排增量要求，要求污染物减排量大于新增污染物排放量，呈倍量削减关系。
（4）注意区域分区控制及其特殊要求
目前我国特别注意分区控制要求，包括大的限制性要求、大区域的整体性防护要求、不同区域的区别化要求等。例如我国环保“十二五”规划中划分了138个重点防护区，要求这些区域内重金属污染物减排15%，而且各区域的重点污染物、重点要素、重点企业也各不相同。在规划环评中需要特别关注其不同的方面，而不能按照全国性的普遍要求来进行分析。
（5）注意行业性总量控制要求
我国对电力、钢铁、水泥、造纸、印染五个行业分别下达了总量控制指标，要求在区域总量控制指标基础上，行业污染物减排也达到相应比例，行业内部要实现以新带老、以大代小、等量置换、总量置换等减排目标。在规划环评中，评价清洁生产水平不是看排放浓度是否达标以及是否满足区域性总量控制要求，而是看单位产品污染物排放强度在行业内是否处于优先水平。
（6）污染物总量预算管理和新增量控制
“十一五”期间，我国单位GDP污染物排放控制较好，各项污染物治理工程措施取得了较好的效果，但污染物新增排放量没有得到很好的控制，工程措施减排的污染物都被经济增长带来的新增排放所抵消。总量预算管理的核心思路是对区域污染物新增排放量制定预算，未来规划环评中需要关注总量预算管理和新增量控制要求。
（7）注意资源能源消费量控制
如果资源能源消耗过多，只采取末端治理措施将事倍功半，不是环境保护的最优方式。我国“十二五”期间已经提出了能源消费总量控制要求，但可能仅是半约束性要求，这行措施未来还将继续执行。我国还对珠三角、长三角等大气污染联防联控城市提出了燃煤尤其是电煤消费总量控制要求。规划环评中也应重点关注不同能源替代情况。
（8）注意人体健康、生态系统、环境质量三位一体
我国环境保护重点发展趋势是从关注污染物排放量到关注环境质量改善，再到关注人体健康。规划环评中需重点关注人体健康与生态系统的关系，关注社会公众对环境质量改善的需求。目前我国民众已经逐渐形成了环境权益观，环评中要特别注意公众参与问题，对环境质量管理和达标预期做出妥善安排。